推进社区管理一体化建设(一)


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,完善城镇化健康发展体制机制,坚持走中国特色新型城镇化道路,推进以人为核心的城镇化。城镇化进程的加快,必然带来城镇人口和公共事务的激增。大量人口进入城镇社区生活圈,面临从“农村居民向城镇居民”、“农业文明向城市文明”、“农村管理向城市管理”转变的过程,对城镇基层管理提出重大挑战,而直接承接人口和公共事务管理的社区首当其冲。

城镇化进程中社区管理滞后

现阶段,我国社区层面的管理主体主要有居委会、物业公司、居民自治组织等。理论上来看,这些主体具有维护社区共同利益的追求,可以形成协同治理的局面。但是,很多地方在城镇化进程中却忽略了社区管理这一工作,具体体现在以下三方面。

第一,社区建设滞后,出现“没有社区管理”的治理难题。《城市居民委员会组织法》第六条规定:居民委员会一般在100 户至700 户的范围内设立。但是,许多城市小区入住规模远超规定,却没有设置居民委员会。全国的情况是:城镇人口在2012年达到7.1 亿,比2000年增加54.3%,居委会却在同期下降15.6%,街道办的增长率也仅仅达到23.4%。这意味着社区建设滞后于城镇化建设,在很多地方出现社区管理的盲区。以长沙市望城区为例,该区在2011年“撤县改区”,近两年来新建不少楼盘,社区建设却迟迟跟不上。在笔者随机访问的超过社区建制规模的6个新建小区中,只有1个小区建立了社区工作点。在这种情况下,很多楼盘住宅小区的户籍、计生、治安等工作无法正常开展,业主的子女就学、公共医疗等社会服务得不到相应保障。在其他一些地方,即使有社区居委会,政府部门也习惯于将其当成自己的“腿脚”,居委会承担了过多的行政性事务,加之新建的楼盘小区规模大、人口多,社区干部难有精力对小区进行系统管理。

推进社区管理一体化建设(二)


第二,房地产商、物业企业权责意识淡漠,出现损害社区居民权益的问题。对于在城镇化进程中进入城镇生活圈的“新市民”而言,他们进入城镇的第一步是拥有一套属于自己的“商品房”。但是,在城镇化过程中,特别是在城乡结合部地带,不少楼盘的开发交由一些资质差、规模小的开发商,这些开发商一旦建成楼盘,往往在房屋保修期内就注销公司,导致后期出现的住房质量问题,很难找到责任方,业主只好将矛头指向物业公司。此外,新建的住宅小区往往由市场组织管理,这就需要专业化、市场化、法制化的物业管理体制。但是,越是在新兴城镇、越是城镇的新建楼盘,物业管理的矛盾和问题越集中。部分物业公司缺乏法制观念和权责意识,缺乏服务意识,片面追求经济利益,损害社区居民公共利益、激化与社区居民的矛盾。矛盾集中体现在侵占和承包小区停车区域、物业服务质量差、房屋漏水开裂、电梯问题、小区人员结构复杂、物业管理价格虚高等方面。当出现物业管理问题时,居民们出于自我保护和反击,也容易采取拒交物业费的形式维护权益,进而加剧与物业公司的冲突。

第三,城镇新居民缺乏城镇生活经验,出现难以融入城镇社区的问题。反过来,因为新进入城镇的居民往往不具备城市生活的经验,他们甚至没有缴纳物业费的意识;很多居民存在违章建筑、随地乱丢垃圾等问题,在南方一些城镇,甚至出现了“人上楼,鸡鸭进小区”等现象。此外,社区自治组织缺失也影响了新居民的融入。以业主委员会为例,由于城镇新建楼盘的入住率低,业主委员会面临无法组建的困难,即使组建起来,也存在运作难、维权难、监督难等困境。部分小区虽然成立了业主委员会,但由于委员缺少履职时间,缺乏维权意识、法律常识,缺乏沟通协商渠道,导致业主委员会发挥的作用不大,甚至成为业主的对立面。社区居民也对业委会不信任,对社区自治组织的能力表示质疑,参与社区管理的意识弱。

推进社区管理一体化建设(三)


社区自治组织培育不足等因素导致社区管理问题

那么,究竟是什么原因导致城镇化进程中出现诸多社区管理问题?笔者主要从责任单位权责不明、社区自治组织培育不足、缺乏有效的市场监管三个维度来分析。

首先,相关责任单位权责不明。在推进城镇化进程中,社区管理相关责任单位没有做好衔接工作,楼盘建设监管部门与社区建设脱节,没有考虑设置社区,政府各职能部门没有履行社区管理的监管引导职责。现有社区管理能力有限,特别是大型楼盘建设没有提前到社区备案,社区空间和公共事务激增使社区组织难以应付。加之居委会在很大程度上受制于街道,承接了大量的行政性事务。因此出现“没有社区管理”或者“难以管理、无人管理”的局面。

其次,社区自治组织培育不足。当前,我国社区管理缺乏社区自治组织的参与。我国缺乏对社区自治组织的引导和培育,许多社区自治组织光有自治组织的皮囊却缺乏自治组织的实质。许多居民并不具备社区意识,对社区问题漠不关心,缺乏社区自治精神。同样以业主委员会为例,许多楼盘被投资性购房需求的消费者购买,小区入住率达不到成立业主委员会的法律要求。有的小区业主委员会虽然成立,但委员履职能力不足,居民参与意识不强,业主委员会陷入一种“心有余而力不足”的尴尬境遇。

再次,市场监管缺乏。由于缺乏监管,物业公司经营资质参差不齐,部分物业公司服务意识不强,制定霸王条款,违规收取费用,侵占公共利益等行为时有发生。同时,缺乏规划、建设、房管等部门的监管,一些房地产商逃避社区用房、物业管理用房的建设与社会管理配套资金的缴纳。许多物业公司都是房地产企业的附属机构或出于共同利益,回避房屋质量问题。房屋质量问题严重影响到楼盘交付使用后的物业管理工作,成为业主与物业公司之间矛盾纠纷的根源。

推进社区管理一体化建设(四)

建立“三位一体”的治理模式

城镇化进程中的社区管理,应当按照“属地管理与行业管理相结合、政府管理与社会管理相结合、社区管理与业主自治相结合”的原则,改进社会治理方式,激发社会组织活力,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

首先,科学合理划分社区。根据地域状况和历史源流,科学合理划分社区。城市建设过程中规划好社区建制,社区设置与楼盘建设要无缝对接,实现社区的全覆盖。同时,入住规模较大的小区,应当对社区的划分及工作人员进行调整,适当增加社区或社区工作站数量。此外,政府要统筹各方资源,安排社区管理的专项经费,确保社区全覆盖的经费保障。

其次,完善楼盘建设的监管。社区管理要整合各部门统一规划。在楼盘建设初期,规划、国土、民政部门、街道应该协调楼盘建设与社区规划设置的对接工作。城建、房管部门应该严把房屋质量监督,保证社区用房的建设,实施“商品房质量保证金”制度。房管部门要加强对物业公司的行业监管,加强物业市场的清理整顿,监督物业公司不能占用社区用房。

再次,建立“三位一体”的治理模式,推进社区管理一体化建设。居委会、居民自治组织、物业公司是推动社区管理的“三驾马车”。因此,应将居委会、居民自治组织、物业公司整合成一个整体,形成合力,共同管理社区事务。充分发挥居委会的协调监督作用,居委会不仅是居民自治组织、物业公司之间的协调者,还是业主权益的保障者和物业服务质量的监督者。通过政府引导,建立居委会、居民自治组织、物业公司参加的联席会议制度,共同协商解决社区管理中存在的问题。

最后,培育社区文化和自治组织。理顺政社关系,明确各主体之间的权力与责任,将权力分配合理化,赋予社区自治组织、民间草根组织充分自主权,提高社区自治组织工作人员的专业化水平,鼓励和引导其发展。以社区组织为依托,通过文化建设凝聚人心、居民参与融洽关系,健全社会保障惠及困难居民,培养居民的社区共同体意识。

推进社区管理一体化建设
1